Après le rapport de la commission

Par Ahmed Mohamed Hamada.

Écrivain et analyste politique

Après l’extinction des deux incendies qui ont touché des installations électriques à Nouakchott, les interrogations ont largement dépassé la seule recherche d’une défaillance technique ponctuelle : comment le dysfonctionnement a-t-il pu atteindre ce stade ? À quel moment aurait-il pu être détecté ou corrigé ? Et comment les responsabilités se sont-elles réparties entre ceux qui ont préparé le marché, évalué les offres, approuvé son attribution, exécuté le contrat, assuré l’assistance et le contrôle techniques, puis autorisé, en dernier ressort, la mise sous tension des équipements ?

Avec la publication du rapport de la commission d’enquête, le débat est passé du registre des hypothèses et des impressions à un niveau plus précis, fondé sur des faits, des observations et des responsabilités établis par la commission. Mais l’intérêt du rapport ne réside pas seulement, à mon sens, dans l’identification de l’entité à laquelle incomberait telle ou telle responsabilité. Il tient surtout à ce qu’il révèle du processus dans son ensemble : la manière dont un marché à forte composante technique a été conduit, ainsi que l’efficacité des mécanismes de contrôle, de conformité, de réception et de mise en service.

Dans ce type de projet, le risque ne commence pas nécessairement au moment où le feu se déclare. Il peut apparaître bien plus tôt : lors de la sélection de l’entreprise, de l’approbation d’un document, de l’acceptation d’une spécification technique, du passage outre une réserve technique ou encore du franchissement d’une étape avant l’achèvement des vérifications requises en matière de conformité.

C’est précisément ce qui rend la lecture du rapport plus complexe que la recherche d’un seul responsable ou d’une seule erreur.

Selon les éléments présentés par la commission, la chaîne des responsabilités commence avec le marché n° 0868. La sous-commission d’analyse a procédé à l’examen des offres et proposé l’attribution du marché à la société « CTM », alors que la commission d’enquête a considéré que cette entreprise ne remplissait pas les conditions d’éligibilité requises. Le dossier a ensuite été soumis à la Commission des marchés des investissements, qui a approuvé le rapport d’évaluation des offres ainsi que la proposition d’attribution formulée par la sous-commission d’analyse.

Cette distinction entre les deux étapes est importante pour éviter toute confusion dans l’appréciation des responsabilités. La responsabilité de la sous-commission d’analyse porte sur l’examen des offres, l’élaboration de l’évaluation et la proposition d’attribution, tandis que celle de la Commission des marchés des investissements intervient dans l’examen de ce processus et l’approbation du rapport d’évaluation et de la proposition d’attribution. L’appréciation des responsabilités doit donc tenir compte du rôle effectif de chaque instance, ainsi que des pouvoirs et obligations attachés à l’étape au cours de laquelle elle est intervenue.

Après l’attribution du marché, la responsabilité de l’exécution est revenue à l’entreprise contractante « CTM Batima », tenue de réaliser le contrat conformément aux spécifications et aux clauses contractuelles. Sur ce volet, le rapport relève plusieurs observations, notamment l’utilisation d’un document qui n’aurait pas été authentifié par l’entité à laquelle il était attribué, la modification du fabricant et des spécifications techniques sans preuve de la réalisation de l’essai de type requis pour le câble installé, ainsi que la livraison d’un câble jugé non conforme aux spécifications contractuelles. Le rapport relève également un dépassement du délai contractuel et le non-renouvellement de certaines assurances.

Ces observations relèvent de la phase d’exécution du contrat et se distinguent, par leur nature, des responsabilités liées à l’évaluation des offres ou à l’approbation de l’attribution. Une lecture rigoureuse du dossier impose donc de maintenir chaque niveau de responsabilité dans son propre cadre, sans transformer une série d’observations de nature différente en une responsabilité unique et indifférenciée.

Vient ensuite la phase d’assistance et de contrôle techniques, dans laquelle le rapport examine le rôle du bureau « IRAF ». La commission lui reproche notamment certaines insuffisances dans l’évaluation initiale et sa documentation, dans la présence du chef de mission et dans l’élaboration des rapports, ainsi que l’autorisation de la mise sous tension de l’installation malgré l’existence de réserves techniques.

Le rapport évoque également des responsabilités liées au suivi technique, notamment l’approbation de la fiche technique d’un nouveau câble sans vérification préalable de son équivalence avec le câble prévu au contrat, l’acceptation de la réception d’un câble dont la conformité aux spécifications contractuelles n’était pas suffisamment établie, ainsi que l’autorisation de son chargement sans s’assurer au préalable que les précautions techniques requises avaient été prises.

Ainsi, la chaîne des responsabilités telle qu’elle ressort du rapport peut être résumée comme suit : analyse des offres et proposition d’attribution, approbation de l’évaluation et de l’attribution, exécution du contrat, assistance et contrôle techniques, puis réception, suivi technique et mise en service.

Cette chaîne constitue, à mes yeux, l’un des principaux éléments à examiner. Elle déplace la question de « qui est responsable de l’incendie ? » vers une interrogation plus précise : à quel moment le dysfonctionnement aurait-il pu être détecté, corrigé ou le processus suspendu avant qu’il ne débouche sur un incident ?

Sur le plan technique, la commission a établi un lien entre les deux incendies et les nouvelles liaisons électriques, tout en examinant différents éléments relatifs au câble, à sa conformité, à ses essais et aux conditions de sa mise sous tension. Mais il convient, à ce stade, de ne pas aller au-delà de ce que permet d’établir le rapport.

Car il faut distinguer clairement la défaillance de la causalité.

La défaillance renvoie à l’existence établie d’une insuffisance, d’une non-conformité ou d’un manquement à une exigence technique, contractuelle ou procédurale. La causalité suppose, quant à elle, que soit établie la relation technique entre cette défaillance et l’incident, autrement dit que l’on démontre que cette défaillance a constitué la cause directe ou un facteur déterminant de l’incendie, au regard des éléments techniques disponibles.

Autrement dit, établir qu’un câble n’a pas subi un essai donné ou qu’il n’était pas conforme aux spécifications contractuelles permet d’établir l’existence d’une défaillance à une étape du projet. Cela ne suffit pas, à lui seul, à démontrer que cette défaillance est à l’origine de l’incendie. Le passage du constat d’un manquement à l’établissement d’une responsabilité quant au résultat exige de démontrer le lien de causalité entre les deux.

Cette distinction est importante à la fois sur le plan technique et sur le plan juridique. La responsabilité technique porte sur le respect des exigences et normes techniques ; la responsabilité contractuelle concerne l’exécution des obligations prévues par le contrat ; la responsabilité administrative se rapporte aux décisions et procédures prises par les responsables dans le cadre de leurs compétences. Quant à la responsabilité pénale, si les faits sont susceptibles de la justifier, elle relève de la compétence de la justice et doit être établie dans le respect des procédures légales.

Cette distinction prend une importance particulière lorsqu’on examine ce qui s’est produit après le premier incendie. Le rapport fait état de l’absence de mesures préventives visant à isoler les deux dernières liaisons après le premier incident. Cette observation soulève une question importante sur la gestion du risque après un accident survenu dans une installation électrique sensible : les mesures prises étaient-elles suffisantes pour réduire le risque de répétition ? Fallait-il achever les vérifications techniques avant de remettre les équipements en service ?

Cela ne signifie pas nécessairement que ce seul élément explique le second incendie. Cela signifie plutôt que le premier incident aurait dû constituer une occasion de réévaluer les risques et de prendre les mesures préventives appropriées avant la poursuite de l’exploitation.

C’est peut-être l’un des principaux enseignements que l’on peut tirer de ce dossier : dans les installations électriques sensibles, la gestion des risques ne devrait pas être seulement une réaction à l’accident. Elle devrait faire partie intégrante du processus de décision, depuis la préparation du projet et l’acquisition des équipements jusqu’à leur installation, leur réception et leur mise en service.

Il importe également d’aborder avec prudence les responsabilités retenues dans le rapport. Un rapport de commission d’enquête n’est pas une décision judiciaire, et les responsabilités techniques, administratives ou contractuelles qu’il relève ne sauraient être automatiquement assimilées à une condamnation pénale. Les parties concernées conservent, dans toute procédure ultérieure, le droit de présenter leurs explications et leurs moyens de défense devant les autorités compétentes.

Cette prudence juridique ne diminue toutefois pas la portée du rapport. Celui-ci a permis de faire passer le débat du registre des conjectures à celui des faits, des procédures et des documents, tout en plaçant les institutions et l’opinion publique face à une série de questions qu’il sera désormais difficile d’éluder.

La question essentielle est donc : que va-t-il se passer après le rapport ?

Établir un rapport d’enquête est une chose ; transformer ses conclusions en mesures correctives en est une autre. Les responsabilités peuvent être établies et les mesures appropriées prises à l’égard de ceux dont la responsabilité serait effectivement retenue, conformément aux procédures en vigueur. Mais la véritable portée de l’enquête se mesurera à la capacité des institutions à traiter les causes qui ont permis aux dysfonctionnements de passer d’une étape à l’autre.

Cela suppose notamment de revoir les procédures de qualification et d’attribution des marchés à forte composante technique, en vérifiant de manière documentée l’éligibilité de chaque soumissionnaire avant l’évaluation finale, tout en identifiant clairement la responsabilité de chaque commission dans les décisions qu’elle prend, sans se limiter à une validation formelle du travail d’une instance précédente.

Il conviendrait également d’interdire toute modification du fabricant, des spécifications techniques ou des composants des équipements prévus au contrat sans autorisation écrite et préalable de l’autorité compétente, accompagnée des documents techniques permettant d’établir l’équivalence et la conformité, y compris les résultats des essais de type requis.

Une autre mesure importante consisterait à séparer clairement la réception contractuelle, l’acceptation technique et la mise en service. L’installation des équipements ou l’achèvement des travaux ne devraient pas, à eux seuls, suffire à autoriser leur mise sous tension. Celle-ci devrait être précédée d’un procès-verbal d’acceptation technique documenté attestant que les exigences de conformité et de sécurité sont satisfaites.

Il serait également utile d’instaurer un dossier technique obligatoire avant la réception définitive, comprenant les certificats de conformité, les résultats des essais, les données du fabricant et l’historique des modifications apportées aux équipements, avec, lorsque cela est nécessaire, une vérification de l’authenticité des documents auprès des organismes qui les ont émis.

Le contrôle technique devrait, de son côté, bénéficier d’une plus grande indépendance. Lorsqu’un bureau d’études ou de contrôle formule une réserve concernant la sécurité ou la conformité, la clôture de cette réserve devrait intervenir uniquement après son traitement documenté et une vérification technique, et non sur la base d’une simple décision administrative ou d’une instruction verbale.

Il serait également pertinent de mettre en place un registre central des réserves techniques pour les projets électriques. Celui-ci devrait préciser la date de chaque réserve, l’entité qui l’a formulée, l’entité chargée de son traitement, les mesures prises et la date de sa clôture. Les réserves deviendraient ainsi une partie intégrante du dossier du projet, plutôt que de dépendre de correspondances dispersées ou de la mémoire des responsables successifs.

De même, le paiement du solde des sommes dues au contractant devrait être lié à l’achèvement des exigences de conformité et d’acceptation technique, afin que l’achèvement physique des travaux ou l’installation des équipements ne constitue pas, à lui seul, une base suffisante pour considérer les obligations contractuelles comme définitivement remplies.

Pour les grands projets électriques, il serait également opportun de prévoir une revue technique indépendante avant la mise sous tension des équipements, particulièrement lorsque des modifications ont été apportées, en cours d’exécution, à des composants essentiels tels que les câbles, les liaisons ou les dispositifs de protection.

Après tout incident électrique, il conviendrait par ailleurs d’adopter un protocole clair de gestion des incidents et de remise en service, précisant qui a le pouvoir d’isoler ou de mettre hors tension, qui décide de la remise en service et quels essais doivent être réalisés avant la remise sous tension de tout ou partie de l’installation. Le premier incident devrait également entraîner une réévaluation des risques concernant les équipements similaires ou associés, plutôt que d’être traité comme un événement isolé.

Enfin, et peut-être surtout, il serait nécessaire de définir par écrit les responsabilités fonctionnelles à chaque étape du projet : qui contrôle, qui approuve, qui réceptionne, qui autorise la mise en service et qui dispose du pouvoir de suspendre le processus lorsqu’une anomalie technique est constatée. Une responsabilité clairement définie avant l’incident vaut mieux qu’une recherche de responsabilité après celui-ci.

Ces mesures ne devraient pas se transformer en couches bureaucratiques supplémentaires susceptibles de ralentir les projets. Leur objectif serait plutôt d’instaurer des mécanismes de vérification clairs, avec des délais et des responsabilités identifiés. Il ne s’agit pas d’augmenter le nombre de signatures, mais de faire en sorte que chaque décision technique sensible ait un responsable clairement identifié, un document à l’appui et un critère vérifiable permettant, le cas échéant, de suspendre le processus.

La publication du rapport devrait naturellement susciter un débat administratif, juridique et médiatique, et certains chercheront probablement à réduire le dossier à des noms, des fonctions ou des responsabilités individuelles. Mais transformer cette affaire en confrontation personnelle risquerait de faire perdre de vue les questions essentielles : où se situaient les points de contrôle ? Pourquoi les réserves techniques n’ont-elles pas conduit à suspendre le processus au moment opportun ? Les compétences et responsabilités étaient-elles organisées de manière à permettre la détection précoce des anomalies ?

À mes yeux, ces questions sont plus utiles que la recherche d’un seul responsable auquel imputer l’ensemble des conséquences, parce qu’elles conduisent directement au cœur de la réforme.

Le véritable enjeu, après la publication du rapport, n’est donc pas seulement celui de la reddition des comptes, aussi importante soit-elle. Il est aussi celui de la capacité des institutions à tirer les enseignements du dossier. La responsabilité permet de traiter ce qui s’est produit ; la réforme doit, elle, agir sur les causes et les procédures susceptibles d’empêcher que cela ne se reproduise.

Si la procédure aboutit à l’établissement des responsabilités et à la prise des mesures appropriées, une partie du problème passé aura été traitée. Mais si les conclusions de l’enquête conduisent également à une révision réelle du système de passation des marchés, à un renforcement du contrôle technique, à une amélioration des normes de sécurité et à une meilleure organisation de la réception, de la mise en service et de la gestion des risques, alors cette affaire pourrait devenir une occasion de réforme institutionnelle dépassant largement les deux incendies.

Les marchés publics, particulièrement dans les secteurs stratégiques, ne devraient pas être évalués uniquement à l’aune du respect des délais d’exécution. Ils doivent également l’être au regard de la sécurité du processus, de la conformité des équipements et de la rigueur du contrôle exercé sur leur réalisation. L’urgence à achever un projet ne devrait jamais conduire à relativiser les exigences de sécurité ou les réserves techniques.

De ce point de vue, la question qui mérite de rester posée une fois retombée l’attention médiatique n’est pas seulement : qui a commis une erreur ?

Elle est aussi : comment les dysfonctionnements relevés par la commission ont-ils pu franchir plusieurs étapes avant d’aboutir à la situation constatée ?

Et surtout : qu’est-ce qui changera réellement maintenant que ces dysfonctionnements ont été identifiés ?

Le véritable test de toute enquête ne réside pas uniquement dans le nombre de responsabilités qu’elle établit, mais dans le nombre de failles qui seront effectivement corrigées à sa suite et dans la capacité des institutions à transformer ses conclusions en procédures, en règles et en pratiques nouvelles.

Un incendie peut s’éteindre en quelques heures. Le traitement de ses causes institutionnelles exige, lui, du temps, de la volonté et une définition claire des responsabilités.

C’est pourquoi la véritable portée du rapport de la commission ne se mesurera pas seulement à ce qu’il aura révélé sur le passé, mais aussi à ce qu’il contribuera à construire pour l’avenir : des institutions plus vigilantes, un contrôle plus rigoureux, des décisions techniques plus indépendantes, des marchés mieux encadrés et un système électrique qui n’attend pas l’accident pour rechercher les failles de son propre fonctionnement.

C’est, au fond, le message qui ne devrait pas se perdre dans le débat sur les responsabilités : faire du rapport de la commission non pas le point final du dossier, mais le point de départ d’une réforme capable de corriger les dysfonctionnements identifiés et de réduire le risque de voir les mêmes questions se poser après un nouvel incident.